BCEAO’s participatory approach to regulatory review: MMU’s engagement with the Central Bank of West African States on policy initiatives to increase mobile money adoption

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This post is the fourth and last part of a series on the CGAP and the Mobile Money for the Unbanked blogs on the topic of mobile financial services in francophone West Africa. This short series features prominent voices from the region and discuss new developments and implications for the industry as a whole. Also read part 1, part 2 and part 3 of the series.

MMU was invited to participate in the Regional Consultation on Mobile Banking organized by the Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest (the Central Bank of West African States or BCEAO)  to discuss the state of mobile money in the Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (the West African Economic and Monetary Union or UEMOA) and whether there is any policy intervention that could possibly advance the development of mobile money. It was encouraging to see the BCEAO undertake a participative approach to inform its decision making process. The regulator considers the private sector’s experience in delivering mobile money an important resource, and is keen to design any policy intervention using the lessons learnt by other regulators (representatives of the Central Bank of Kenya, the Bangkok Sentral ng Pilipinas, and Bank of Tanzania attended the consultation) and the evidence provided by a comprehensive set of data, including those presented by the GSMA, the Consultative Group to Assist the Poor (CGAP), and the African Development Bank (ADB).[1]

MMU presented the state of the market based on the quantitative information from the 2011 Global Mobile Money Adoption Survey, and based on that data formulated some observations on the possible development of the policy and regulatory frameworks for mobile money. The analysis highlighted three key themes:

• Customer Adoption – Of the 7 mobile money deployments in the UEMOA which participated in GSMA’s survey, the number of registered and active customers (3.1m and 190,000 in June 2011 respectively) show that mobile money in the region has faced difficulties in reaching scale. However, the growth rate between 2010 and 2011 is encouraging, with the West African deployments growing at the same rate as the rest of Africa and faster than in the rest of the world. Among the eight UEMOA countries, Côte d’Ivoire in particular is experiencing fast growth.
• Product Diversification – Given the range of diverse needs that the unbanked face, a broad range of service offering is advisable. Most services in the region offer a good mix of products. Niger stands out as a positive example with healthy customer uptake of P2P transfers, bill payments and bulk payments.
• Distribution – Another key element for the success of mobile money is the distribution network. The number of mobile money agents in the region is not vast in absolute terms, but the market is still in an early phase of development. A comparison between the current size of the distribution network in the UEMOA and the data on the ratio of customers to agents in the experience of M-Pesa was shared to support this opinion. On average, active mobile money agents in the UEMOA serve 78 active customers and do 4.7 transactions per day.

At the end of the presentation MMU was invited to formulate suggestions to the regulator, which are as follows:

• In UEMOA all players are at an important time of their learning curve. New providers are entering the market increasing competition and professionalism. Today there are 14 mobile money deployments in the region – the latest one to be launched was Airtel in July, with a product called “M-Ligdi” or “Airtel Money” that is now offered in Burkina Faso. Furthermore customer adoption in the Côte d’Ivoire and product diversification in Niger can provide relevant case studies and learnings. Therefore, this is not the time for a revolution of the regulatory framework that the BCEAO has designed for the UEMOA, because the market in the region is not broken, and creating regulatory uncertainty could deter the providers from keeping their level of investments and slow or reverse the current trend of market growth.
• Rather, at this point it is interesting to observe in the detail what level of development the market will reach in 6 to 12 months, and to continue the dialogue with the providers in order to assess what corrections could make the current regulatory framework work at best, reducing market entry and compliance costs and favouring the quality of the offer while keeping the highest standards of technology security and consumer protection. For instance, to encourage new actors to enter the market, and in particular operators to directly request an e-money license, it shall be considered to speed up the licensing process, for example by reducing the paperwork (i.e., asking the providers to submit part of the contracts with their partners sometime after the license has been granted), or to lower the capital minimum requirements (which is currently 300M CFA franc).
• To increase customer adoption, the provision of financial education programmes would be relevant. The BCEAO could significantly contribute to increase awareness of the advantages of digital currencies compared to cash among potential mobile money users (in the eight countries of the UEMOA notes and coins are still the prevalent mean of payment by far) and to develop customers confidence in mobile money and the providers.
• Regarding the agents, we have explained why their number shouldn’t be an issue, although there are initiatives that could help to improve the efficiency of the distribution networks: the BCEAO could support market development by making available to the private sector all necessary data in order to better inform their decisions on the localization of the agents. In this sense the work done by the Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) in Mexico has been much appreciated by the Mexican stakeholders and could serve as an example to the other regulators (see, i.e., the financial inclusion data report as well as the report on banking agents).
• Finally, early this year the Financial Action Task Force (FATF-GAFI) has released a new framework of recommendations on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation. The updated international standards allow now more flexibility for simplified measures to be applied in low risk areas such as mobile financial services. The risk-based approach allows regulators to apply AML/CFT precautions proportionally and incrementally, and the BCEAO could draw on its own experience and on international practices to test new solutions for know-your-customer (KYC) procedures that would help the promotion of financial inclusion though mobile money while safeguarding the objective of fighting terrorist financing and money laundering.

 

L’approche participative de la BCEAO en matière de réglementation : l’engagement du programme MMU auprès de la Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest sur les initiatives visant à accroître l’adoption des services d’argent mobile

 

Le programme MMU a été invité à participer à la consultation régionale sur le « mobile banking » organisée par la Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO)  afin d’échanger sur l’état du secteur de l’argent mobile dans l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) et de discuter dans quelle mesure une nouvelle intervention en matière de réglementation était nécessaire pour avancer le développement de l’argent mobile. Il est encourageant de voir que la BCEAO a entrepris une approche participative afin d’être autant informée que possible lors de son processus décisionnel. La BCEAO considère que l’expérience du secteur privé en matière de provision de services d’argent mobile est une ressource importante. Afin de définir toute nouvelle intervention, la BCEAO souhaitait d’un part, utiliser les leçons apprises par les autres autorités réglementaires compétentes à l’étranger (des représentants de la Banque Centrale du Kenya, de la Bangkok Sentral ng Pilipinas, et de la Banque Centrale de Tanzanie ont assisté à la consultation), et s’appuyer sur un ensemble de données exhaustif incluant notamment celles fournies par la GSMA, le CGAP et la Banque Africaine de Développement (BAD).[2]

Le programme MMU a présenté l’état du secteur, se basant sur les données quantitatives de l’Etude 2011 sur l’Adoption des Services d’Argent Mobile et, à partir de ces données, a formulé un certain nombre d’observations sur le possible développement du cadre réglementaire sur l’argent mobile. Cette analyse mettait l’accent sur 3 thèmes en particulier :

• L’adoption de l’argent mobile – 7 services d’argent mobile de l’UEMOA ont participé à l’étude de la GSMA. Le nombre total de clients enregistrés d’une part et actifs d’autre part (3.1 millions et 190.000 en juin 2011 respectivement) dénote une certaine difficulté à atteindre une échelle importante. Toutefois, les taux de croissance sont très encourageants, avec les services de la région UEMOA grandissant à la même vitesse que les services du reste de l’Afrique, et plus rapidement que ceux dans le reste du monde. Des 8 pays de l’UEMOA, la Côte d’Ivoire est le pays qui présente la croissance la plus forte.
• Mix-produit et diversification de l’offre – Etant donné le nombre de besoins différents de la population non-bancarisée en matière de services financiers, on peut recommander une offre de service large et diversifiée. Le Niger s’illustre ici comme un exemple en raison de la forte adoption des transferts de personne à personne, paiements de factures et paiements groupés via la plateforme d’argent mobile.
• Distribution – Un autre facteur clé de succès pour l’argent mobile est le réseau de distribution du service. Le réseau d’agents d’argent mobile dans la région n’est pas vaste en termes de nombres, mais le marché est encore relativement jeune et est en plein développement. Une comparaison de la taille actuelle du réseau d’agents dans l’UEMOA ainsi que du nombre de clients actifs par agent actifs par rapport à M-PESA a été partagée afin d’étayer ce point. En moyenne, les agents d’argent mobile de l’UEMOA servent 78 clients actifs et effectuent 4.7 transactions par jour.

A la fin de cette présentation, le programme MMU a été invite à formuler des suggestions pour le régulateur. Ces suggestions sont les suivantes :

• Dans l’UEMOA, les acteurs du secteur de l’argent mobile sont en pleine phase d’apprentissage. De nouveaux acteurs sont en train d’arriver sur ce marché, ce qui contribue à accroître la compétition et la professionnalisation du secteur. Aujourd’hui, il y a 14 services d’argent mobile dans la région – le dernier à avoir été lancé est le service “M-Ligdi” or “Airtel Money” de l’opérateur Airtel au Burkina Faso en juillet. De plus, l’adoption en Côte d’Ivoire et la diversification de l’offre au Niger offrent des cas d’étude intéressants. C’est pourquoi ce n’est pas le moment d’engager une révolution du cadre réglementaire mis en place par la BCEAO dans l’UEMOA. Le marché dans la région n’est pas en état de disfonctionnement, et la création d’incertitudes quant à la réglementation pourrait décourager les fournisseurs de services à poursuivre leurs investissements, et ralentir voir inverser la tendance en matière d’adoption.
• A ce stade, il est davantage intéressant d’observer précisément quel sera le niveau de développement du marché dans 6 et 12 mois, et de poursuivre en parallèle le dialogue avec les fournisseurs des services d’argent mobile afin d’évaluer quelles corrections éventuelles peuvent être portées au cadre réglementaire actuel afin qu’il fonctionne au mieux, en réduisant le cout d’entrée sur le marché et de mise en conformité et en favorisant la qualité de l’offre tout en conservant les plus hauts standards de sécurité technologique et de protection des consommateurs. Par exemple, pour encourager de nouveaux acteurs à entrer sur le marché, et en particulier pour encourager les opérateurs à demander des licences directes, il devrait être considéré d’accélérer le processus d’obtention d’une licence, par exemple en réduisant les formalités administratives et la paperasserie (par exemple, en demandant aux fournisseurs de service de soumettre une partie des contrats avec leurs partenaires après l’accord d’obtention de la licence), ou en diminuant le capital minimum requis (qui est actuellement de 300 millions de francs CFA).
• Il serait également pertinent de mettre en place des programmes d’éducation financière afin d’accroître l’adoption de l’argent mobile. La BCEAO pourrait ainsi contribuer de façon significative à la sensibilisation de la population aux avantages des monnaies digitales en comparaison à l’argent liquide (dans les 8 pays de l’UEMOA, les pièces et les billets sont toujours le moyen de paiement le plus largement utilise) d’une part, et à développer la confiance des clients dans l’argent mobile et les fournisseurs de service.
• Pour ce qui est des agents, nous avons expliqué pourquoi leur nombre n’était pas un problème, bien qu’ils y aient des initiatives qui pourraient aider à améliorer l’efficacité des réseaux de distribution : la BCEAO pourrait soutenir le développement du marché en mettant à disposition des fournisseurs de services les données nécessaires susceptibles d’informer leurs décisions en matière de localisation de leurs agents. Le travail en ce sens effectué par la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) au Mexique a été largement apprecie des acteurs Mexicains et pourrait servir d’exemple à d’autres régulateurs (lisez par exemple le rapport sur l’inclusion financière ainsi que le rapport sur les agents).
• Enfin, en début d’année, la Financial Action Task Force (FATF-GAFI) a publié un nouveau cadre de recommandations pour combattre le blanchiment d’argent et le financement et la prolifération du terrorisme. Ces nouveaux standards internationaux permettent maintenant plus de flexibilité pour la mise en place de mesures simplifiées pouvant être appliquées aux services à bas risques comme les services financiers sur mobile. Cette approche basée sur la compréhension des risques permet aux régulateurs d’appliquer les règles de LAB/CFT de façon proportionnelle et incrémentale, et la BCEAO pourrait utiliser sa propres expérience et ces pratiques internationales pour tester de nouvelles procédures de connaissance du clients (KYC) qui pourrait aider à promouvoir l’inclusion financière à travers l’argent mobile tout en préservant l’objectif de lutter contre le financement du terrorisme et le blanchiment d’argent.